Хочу звернути увагу на так звану «конституційну дискусію», або так зване «обговорення» нової Конституції, і мотивацію голосування щодо направлення до Конституційного Суду змін до Основного Закону (щодо децентралізації влади).
Чому використовую такі визначення, бо зрозуміло, що ніякої дискусії у повному розуміння цього слова щодо змісту конституційних змін не було. У парламенті влаштували доволі цікаве шоу, але у всіх виступах (від Президента до керівників фракцій) я жодного разу не почув – які норми і частини Конституції будуть змінені, коли і якими будуть наслідки цих змін.
Після цього «політично-театрального дійства» дуже багато народних депутатів з подивом дізналися від мене про те, що саме написано у цьому проекті змін до Конституції.
Я як вчений, що професійно займається історією української Конституції та конституційним правом, звісна річ, протягом останнього періоду досконально вивчив пропоновані зміни до Конституції і саме тому не голосував за них сьогодні у сесійній залі.
Зверну увагу на 5 основних вад і вже традиційних помилок української влади з часу конституційної реформи і до сьогодні.
1. Авторство.
Взагалі-то, 288 депутатів проголосували за проект змін до Конституції, підписаний «Заступником Глави Адміністрації Президента О. Філатовим».
Насправді, для того, щоб отримати високий ступінь правової, політичної та суспільної легітимності (а саме, сума цих трьох легітимностей дає найбільш оптимальну, якщо не ідеальну Конституцію для українського народу), треба було би в кінці Подання до Верховної Ради зафіксувати, ким підготовлений проект змін до Конституції, і серед тих людей, хто його готував, варто було би сьогодні, в день 25-річчя Декларації про державний суверенітет України, залучити тих державних діячів, що створювали сучасну українську державу і голосували за Декларацію про державний суверенітет, залучити визначних українських конституціоналістів, молодих вчених чи громадських діячів, які щиро вболівають за українську державу.
Адже Конституція, підписана лише О. Філатовим, вже апріорі виглядала непереконливо.
2. Структура і логіка змін
Структура і логіка змін до Основного Закону побудована в такий спосіб, що якщо допустити, що восени 2015 року (як прагне Президент) ці зміни будуть ухвалені в цілому, то, як не дивно, абсолютна більшість змін в частині децентралізації почне діяти або з жовтня 2017 або не пізніше березня 2018 року – після виборів, які мають відбутися в жовтні 2017-го року.
Задля яких же норм Конституції було організоване сьогоднішнє політичне дійство?
По суті, після їх можливого ухвалення восени 2015 року, будуть діяти лише нові норми:
- щодо особливостей здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей, що визначаються окремим законом. Зрозуміло, що ця норма, здебільшого політична та виписана для міжнародної спільноти, містить серйозні ризики для УНІТАРНОЇ української держави;
- щодо права Президенту на дворічний термін, до моменту обрання нових обласних, районних рад та формування інституту префектів, тимчасово зупинити повноваження сільських, селищних, міських голів, сільських, селищних, міських, районних і обласних рад та призначати тимчасових державних уповноважених. «Президент до обрання на наступних чергових місцевих виборах у жовтні 2017 року голів громад, депутатів рад громад, районних, обласних рад здійснює повноваження, передбачені статтею 144 Конституції України, щодо актів, ухвалених відповідно сільськими, селищними, міськими головами, сільськими, селищними, міськими, районними і обласними радами. Призначені при цьому тимчасові державні уповноважені спрямовують та організовують діяльність виконавчих органів відповідної сільської, селищної, міської ради, виконавчого апарату відповідної районної, обласної ради».
Звідси випливає питання: який сенс сьогодні в терміновому порядку ухвалювати текст, що не має високого ступеня суспільної та політичної легітимності, щоб ще раз підтвердити, що у нас є Закон, який вже двічі ухвалювався Верховною Радою (про особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей) та розширити повноваження Президента за рахунок повноважень Верховної Ради в частині можливого призупинення діяльності органів місцевого самоврядування?
На моє переконання, така конституційна «спішка» — неправильна, оскільки вся модель децентралізації влади, яка передбачена в даних змінах до Конституції, реально починає працювати з початку 2018 року.
Отож, ми маємо ще достатньо часу, щоб вирішити питання про підготовку такого тексту Закону, який буде адекватно сприйматися і політиками, і фахівцями, і суспільством.
3. Стосовно префектів
Я називаю цей інститут російсько-французьким, оскільки така термінологія використовується в Росії (де президентська, а фактично, авторитарна форма правління) та у Франції, на яку посилаються розробники проекту змін з Адміністрації Президента (як відомо, Франція – президентсько-парламентська республіка).
До речі, там префекти мають право здійснювати лише адміністративний контроль у частині звернення до адміністративних судів щодо актів регіонів, які, на їхню думку, порушують закони, та мають право здійснювати бюджетний контроль через звернення до регіональних рахункових палат. Жодних виконавчих функцій чи права видання актів, обов’язкових для виконання, французькі префекти у своїй президентсько-парламентській республіці не мають.
Які права префекти мають в проекті змін до нашої Конституції? Відповідно до ст. 118 «виконавчу владу в районах і областях, у Києві та Севастополі здійснюють префекти». Отож, українські префекти здійснюватимуть не контрольні функції, про які говорив Президент і велика кількість виступаючих сьогодні у парламенті, а – виконавчі.
Крім того, префект, відповідно до ст. 119 п. 5 «на підставі і в порядку, що визначені законом, видає акти, які є обов’язковими на відповідній території».
Крім того, префект має право «зупинити дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду» (ст. 144).
Уточню: звісна річ, що французький інститут префектів (ще раз скажу – у президентсько-парламентській республіці) не має права тлумачити Конституцію. Вони мають право звернутись до адміністративного суду лише в частині можливої невідповідності законам. Отож, важко уявити, щоб у якійсь цивілізованій європейській країні державний службовець, якого призначає Президент з Урядом, мав би право бути своєрідним гарантом Конституції і контролювати її виконання на конкретній території!
4. Права Президента
Цілком очевидно, що в сьогоднішніх умовах можна допустити право Президента на зупинку дії актів обласних, районних рад, рад громад чи навіть зупинення діяльності таких рад з відповідним зверненням до Конституційного Суду. Проте це можливо лише з міркувань недопущення сепаратизму.
Тому підстави для реагування Президента на сепаратистські дії органів місцевого самоврядування, тобто порушення ними державного суверенітету, територіальної цілісності є абсолютно адекватними. Натомість дві інші підстави – ухвалення акту, що «не відповідає Конституції України», а особливо «створює загрозу національній безпеці» — дають можливість фактично ліквідовувати інститут місцевого самоврядування з будь-яких причин.
Для прикладу: загляньте в ст. 7 Закону про основи національної безпеки України, де загрозами національної безпеки визначено 71 пункт – від зовнішньополітичних до екологічних чи інформаційних загроз.
5. Унікальний інститут тимчасового державного уповноваженого
Президент, крім інституту префектів з надвеликими повноваженнями, матиме право призначати незрозумілий для українських експертів та народу інститут — тимчасового державного уповноваженого. Цей призначений Президентом уповноважений буде виконувати функції органу місцевого самоврядування та матиме право спрямовувати та організовувати діяльність відповідних виконавчих органів місцевого самоврядування, громади, виконавчого комітету. Це конституційне нововведення взагалі важко раціонально пояснити.
Тут я детально не торкаюсь активно дебатованої і політично заангажованої історії зі здійсненням місцевого самоврядування в спеціальних районах Донецької та Луганської областей, що визначається окремим законом. Водночас, для розуміння ваги цієї статті, очевидно, було би коректно звернутися до власне Закону, ухваленого ВР та підписаного Президентом, де міститься, відповідно, 10 статей. Виконання цих статей точно формує іншу модель організації місцевої влади, аніж на решті території України.
… Отож, виглядає, що певна частина із 288 народних депутатів сьогодні голосувала за мирну розв’язку ситуації на Донеччині. Ще одні голосували за «європейську» систему місцевого самоврядування. Ще хтось голосував за те, що чергові планові місцеві вибори необхідно провести через два роки, у жовтні 2017 року. Ще хтось голосував, бо треба було підтримати Президента чи генеральну лінію партії.
Але абсолютно очевидно, що більшість народних депутатів точно не голосувала за надвеликі повноваження інституту префектів, які реально будуть керувати системою місцевого самоврядування. Точно не голосували за тимчасових державних уповноважених, які будуть заміняти за рішенням Президента органи місцевого самоврядування чи інші конституційні новели, які прямо суперечать ідеї європейського місцевого самоврядування та парламентсько-президентській республіці.
Але найцікавіше: як я вже зазначав раніше, всі зміни почнуть діяти лише з жовтня 2017-березня 2018, а після можливого ухвалення восени 2015-го – діятимуть лише 2 новели: про особливості місцевого самоврядування на Донеччині і Луганщині, та про нові повноваження Президента в частині контролю за системою місцевого самоврядування.
P.S. Хоча, так само відповідально треба сказати: та кількість голосів, яка сьогодні проголосувала за направлення проекту змін до Конституції до КС, чітко сигналізує Президенту і його команді, що остаточне ухвалення змін 300-ми голосами є малоймовірним.
А це означає, що конституційну дискусію треба продовжити та шукати компроміс не лише серед політиків, а й серед фахівців та загалом суспільства, щоб ухвалити такі зміни, які би відповідали тій європейськості і патріотизму, що звучали сьогодні в сесійній залі, а не прямо суперечили тому, що нині написано в проекті змін до Основного Закону.
Микола Томенко, кандидат історичних наук, доктор політичних наук, народний депутат України
